Ekstremvær - hvem tar regninga?

18.10.2011

Klimaet er i endring. Store mengder nedbør, stormflo, skred og flom gir økt risiko for bygninger, kraftforsyninger, veinett og jernbanelinjer. Underdimensjonerte eller dårlig vedlikeholdt vann- og avløpsnett fører til flere bygningsskader. Senest i sommer viste flommen at nye E6 gjennom Gudbrandsdalen bygges for lavt i terrenget.

Et regjeringsbestemt utvalg ble i 2008 satt til å redegjøre for samfunnets sårbarhet og behov for tilpasninger til konsekvensene av klimaendringene. Resultatet av utvalgets arbeid kom i NOU 2010 nr 10 Tilpassing til eit klima i endring. I sine beregninger har utvalget lagt til grunn at nedbørsmengden forventes å øke med 5-30 prosent pr. år frem til 2100 - det vil bli flere dager med store nedbørsmengder i året og havnivået langs norskekysten vil stige. Rådgivende Ingeniørers Forening fastslo i 2010 at utgiftene til å oppruste norsk infrastruktur vil være 800 milliarder kroner, da spesielt vann- og avløpssystemene, kommunale bygg samt veier og jernbane.

Samfunnet står overfor store utfordringer. Spørsmålet er hvem som må bære ansvaret for skader voldt av et tøffere klima. I forlengelsen oppstår spørsmålet om regelverket er rustet for klimautviklingen?

Når ekstremvær blir det normale
I forbindelse med riksrevisjonens rapport Forebygging av flom- og skredfare av 21.04.2010 påpeker Miljøverndepartementet at ”kommuner som tillater bygging i områder som er utsatt for flom eller skred, kan være økonomisk ansvarlige dersom skadene kunne vært unngått gjennom en bedre planprosess”.[1] Miljøvernminister Erik Solheim har i sommer bedt kommunene ta større hensyn til ”ekstremvær” ved utstedelse av byggetillatelser.[2] Etter vårt syn er det grunn til å spørre om lov- og avtaleverket pålegger aktører en slik aktsomhet – altså om regelverket holder tritt med klimaet - eller om det ene og alene er opp til aktørenes egen fornuft og vilje. Til syvende og sist er spørsmålet hvem som må plukke opp regningen.

Endrede værforhold nødvendiggjør klare ansvarsfordelinger for å forebygge skader, men også for å gjenopprette når skaden først er ute. Erstatningsansvar er begrunnet i så vel preventive hensyn som hensynet til skadelidte. I norsk rett er utgangspunktet at skadelidte må bære tap, med unntak for de tilfeller hvor det foreligger et ansvarsgrunnlag og årsakssammenheng. Ansvarsgrunnlag kan være skyld, avtale, lov eller det kan følge av virksomheten. Dersom regelverket ikke i tilstrekkelig grad fanger opp utviklingen – normalt samfunnsutviklingen, i dette tilfellet klimautviklingen – kan det oppstå rettstomme rom. En mulig følge er at regelverket mister sin funksjon som styringsverktøy, i tillegg til at aktører kan bli sittende med en regning man verken mente å påta seg eller hadde muligheten til å forutse.

Ved mangelfull forebygging av ”værskader” er mulige ansvarssubjekter tiltakshaver/byggherre som har initiert et prosjekt, entreprenøren som har utført, kommunen som har tillatt arbeidene og rådgiverne som har prosjektert. Ansvaret kan følge av kontrakt, lovgivning eller ulovfestede regler. Aktivitet i strid med regelverket vil kunne gi grunnlag for erstatningsansvar.

Det offentliges ansvar
Skadeerstatningsloven § 4-3 gir skadelidtes forsikringsselskap muligheten til å kreve regress fra skadevolder, der sistnevnte er å bebreide. Som det fremkom i Dagens Næringsliv i september mener forsikringsbransjen at norske kommuner er for rause med å gi byggetillatelser i flomutsatte områder.[3] Det er åpenbart rettslig grunnlag for å fremme erstatningskrav mot kommuner, dersom kommunen har opptrådt klanderverdig.

Etter plan- og bygningsloven har kommunene ved arealplanlegging og vurdering av byggetillatelser ansvaret for å kartlegge og ta hensyn til eventuelle farer. Byggeaktivitet forutsetter tilstrekkelig sikkerhet mot synking, vannsig, flom og ras. Byggetillatelse skal ikke gis hvor det er markert risiko - ikke bare på grunn av områdets egen beliggenhet, men også ved risiko for naturskader utenfra. Etter naturskadeloven har kommunen også ansvar for sikring av fareutsatt bebyggelse, jfr. § 20. Dersom kommunen er byggherre – for eksempel av kommunal infrastruktur eller kommunale boliger - er ansvaret omfattende. For det første vil kommunen kunne holdes erstatningsansvarlig, dersom det for eksempel ikke er foretatt forsvarlige grunnundersøkelser. Rettspraksis viser at kommunen klart kan holdes ansvarlig der området i utgangspunktet har et visst farepotensial – særlig ettersom kommunen både vil være utbygger og samtidig ha en kontrollfunksjon gjennom de kommunale bygningsmyndigheter, jf. plan- og bygningsloven.

Dobbeltfunksjonen pålegger norske kommuner en skjerpet aktsomhetsplikt. Denne skjerpes ytterligere i takt med utviklingen, herunder ved økt tilgjengelighet på data. I en lagmannsrettssak fra 2005 fremmet forsikringsselskapene krav mot Tromsø kommune etter at fem hytter ble tatt av snøras. I følge forsikringsselskapene var det uaktsomt av kommunen å gi samtykke til fradeling og utbygging på grunn av at området var rasutsatt. I de tilfellene hvor byggesøknadene ble godkjent i 1983 foretok kommunen ingen nærmere undersøkelser av potensiell skredfare. Retten holdt det for sannsynlig at kommunen kunne fått tilgang til skredfarevurderinger, dersom de hadde gjort henvendelser til Norges Geotekniske Institutt (NGI). Til tross for dette, konkluderte retten med at det ikke forelå uaktsomhet fordi det på den tiden ikke var vanlig med rasvurderinger - med mindre det hadde gått ras tidligere. For én av hyttene – hvor byggetillatelse forelå i 1992 - fikk imidlertid forsikringsselskapet medhold, ettersom det i 1992 forelå tilgjengelig faresonekart, samt at detaljkartlegging ville medført byggeforbud. Det ble derfor konstatert uaktsomhet ved kommunens saksbehandling av denne eiendommen.

Ansvarsfraskrivelse?
Forurensningsloven § 24a ilegger den som eier avløpsnett – som regel kommunene – objektivt ansvar for skade der nettets kapasitet ikke strekker til eller fordi vedlikeholdet har vært utilstrekkelig.  Rettspraksis viser imidlertid at denne bestemmelsen i realiteten ikke har full gjennomslagskraft. En dom som gir forsikringsselskapene hodebry kom i 2007. Vannskader på en bygning i Stavanger hadde sin årsak i manglende kapasitet i avløpsnettet. Kommunen hadde i avtaleverket for tilknytning til avløpsnettet fraskrevet seg ansvaret for oversvømmelser på grunn av uvær.

Forsikringsselskapet og huseier krevde skadene dekket av kommunen, men tapte i Høyesterett – som konkluderte med at forurensningsloven § 24 a var fravikelig ved avtale. I følge Dagens Næringsliv reviderer stadig flere kommuner vann- og avløpsreglementet på bakgrunn av dommen, for å unngå ansvar ved oversvømmelse. Dommen viser at partene kan avtale at oppfyllelsesplikter og et eventuelt erstatningsansvar suspenderes ved ekstraordinære forhold, såkalt force majeure.

Hvem er det så som må ta regninga ved uvær? Kommunen har gjennom arealplanleggingen en plikt til å ta hensyn til eventuelle farer og særlig utsatte områder. Hvis disse hensyn ikke er ivaretatt, kan det medføre erstatningsansvar. I motsatt fall vil byggherren måtte bære risikoen.  Kommunene bør derfor følge miljøminister Erik Solheims uttalelser om at man må ta ekstra hensyn til ”ekstremvær” ved utstedelse av byggetillatelser.