Sammenslåing av sparebanker - en gjennomgang av Finansdepartementets praksis

Den 1. juli 2009 trådte et nytt kapittel 2c i finansieringsvirksomhetsloven i kraft. Kapittelet omhandler struktur- og foretaksendringer i finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Finansdepartementet har truffet vedtak i seks saker som omhandler sammenslåing av sparebanker. Vi har foretatt en gjennomgang av sakene, med særlig fokus på hvilke vilkår som settes i Finansdepartementets vedtak.

I vedtak om tillatelse til sammenslåing av Sparebank 1 SR-Bank og Kvinnherad Sparebank fremgår at utdeling til næringsformål fra en stiftelse med allmennyttig formål ikke kan skje før Finanstilsynet og Finansdepartementet har tatt stilling til hvorvidt slike utdelinger er i samsvar med finansieringsvirksomhetsloven. Vi ser nærmere på om en slik uttalelse i et vedtak om tillatelse til sammenslåing kan få betydning ut over den aktuelle sak.

Sammenslåingstillatelse med detaljerte vilkår
Et viktig hensyn ved utformingen av de nye lovbestemmelsene har vært å tilrettelegge for å beholde sparebankformen. Sparebanker som er slått sammen vil i større grad kunne konkurrere med andre store aktører i markedet. Spørsmålet er imidlertid om reglene har bidratt til å gjøre det attraktivt å være sparebank, herunder om reglene praktiseres i samsvar med dette hensynet.

I samtlige saker er det gitt tillatelse til sammenslåing. Finansdepartementet oppstiller imidlertid til dels detaljerte vilkår i tillatelsene.

Modeller for sammenslåing
I fem av sakene gjennomføres sammenslåingen ved at det opprettes en sparebankstiftelse.

I tre saker gjennomføres sammenslåingen ved at sparebank A overfører aktiva og passiva til Sparebank B. Sparebank B utsteder deretter egenkapitalbevis som overføres til sparebank A som vederlag. Sparebank A avvikles og overfører egenkapitalbevisene til en sparebankstiftelse A. Sammenslåingen gjennomføres etter den såkalte Tingvollmodellen.

I to saker skjedde sammenslåingen innledningsvis på samme måte som for sammenslåingene etter Tingvollmodellen. I tillegg ble imidlertid bokført grunnfondskapital i sparebank B konvertert til eierandelskapital, og eierandelskapitalbevisene ble overført til en sparebankstiftelse B. Dette er i tråd med den såkalte Hallingdalmodellen.

Ved sammenslåingen av Høland Sparebank og Setskog Sparebank ble det ikke opprettet en sparebankstiftelse, og sammenslåingen skjedde etter den såkalte Terramodellen.

Krav til lokal forankring
I samtlige saker der sammenslåing skjer ved at det opprettes en sparebankstiftelse oppstiller Finansdepartementet som vilkår at det skal fremgå av stiftelsens vedtekter at stiftelsen har som formål å utøve et langsiktig og stabilt eierskap i sparebanken, og at stiftelsen i rimelig utstrekning skal ta hensyn til det distriktet som har bygget opp kapitalen i den sparebanken som overtas.

Videre oppstilles det som vilkår i samtlige tillatelser at den nye sparebanken skal videreføre sparebankvirksomhet med lokal forankring i det distrikt som den sparebanken som overtas hadde sin virksomhet.

Ved sammenslåingen av Høland Sparebank og Setskog Sparebank ble imidlertid kravet til lokal forankring utformet mer konkret. Bankene søkte om tillatelse til å slå seg sammen med Høland Sparebank som overtakende bank. I tillatelsen til sammenslåingen oppstilte Finansdepartementet som vilkår at kontoret til Setskog Sparebank i den sammenslåtte banken ikke kunne nedlegges uten godkjenning fra Finansdepartementet.

I tillegg til krav til lokal forankring oppstilles det i samtlige tillatelser vilkår om at det godtgjøres at tiltakene til beskyttelse av bankens innskytere angitt i finansieringsvirksomhetsloven § 2c-3 femte ledd er gjennomført. Etter bestemmelsen skal kundene i finansinstitusjon som skal slås sammen eller deles, uten ugrunnet opphold gis informasjon om vedtaket og hva dette betyr for kundenes rettigheter og sikkerhet.

Utdeling til stiftelse fra sparebankens gavefond
Ved sammenslåingen av Sparebank 1 SR-Bank og Kvinnherad Sparebank ble sparebankvirksomheten i Kvinnherad Sparebank overført til Sparebank 1 SR-Bank med oppgjør i egenkapitalbevis. Egenkapitalbevisene ble overført til Sparebankstiftelsen Kvinnherad.

I tillegg skulle SpareBank 1 SR-Bank som en del av avtalen opprette Stiftelsen SR-Bank næringsutvikling Sunnhordland og Odda. Stiftelsen har som formål å bidra til allmennyttig næringsutvikling i de markedsområder hvor Kvinnherad Sparebank hadde sin virksomhet.

Stiftelsens kapital skulle være på kr 10 000 000, og overføringen skulle skje via SpareBank 1 SR-Banks gavefond. Stiftelsen skulle ha til formål å bidra til allmennyttig næringsutvikling i kommunene i Sunnhordaland og Odda. I Finanstilsynets innstilling til Finansdepartementet ble spørsmålet om SpareBank 1 SR-Bank kunne benytte gavefondet i banken for å opprette en stiftelse med slikt formål problematisert.

Stiftelse med allmennyttig formål
Etter finansieringsvirksomhetsloven § 2b-18 femte ledd kan utbyttemidler overføres til stiftelse med allmennyttig formål. Det fremgår av innstillingen i saken at Finanstilsynet frykter en uthuling av bestemmelsen dersom man i for stor utstrekning godtar at bankene overfører gavemidler til stiftelser som skal gi gaver til næringsformål.

I Finansdepartementets vedtak er det på denne bakgrunn oppstilt som vilkår at det ikke gis tillatelse til utdeling fra SpareBank 1 SR-Banks gavefond til fordel for Stiftelsen SR-Bank Næringsutvikling Sunnhordaland og Odda. Videre fremgår av vedtaket at ”utdeling til næringsformål, fra en stiftelse med ”allmennyttig formål” ikke kan skje før Finanstilsynet og Finansdepartementet har tatt stilling til om og i hvilken grad utdeling til fordel for næringsformål faller innenfor rammen av begrepet ”allmennyttige formål” i § 2b-18 femte ledd”.

Finanstilsynet opplyser at man vil behandle dette spørsmål innen 1. mai i år. Saken skal imidlertid deretter oversendes Finansdepartementet for videre behandling, og det er dermed uklart på hvilket tidspunkt det vil foreligge en avklaring.

I den aktuelle saken vil forbudet mot utdeling medføre at slik utdeling ikke kan skje, ettersom forbudet er inntatt som et vilkår i tillatelsen til sammenslåing. Spørsmålet er imidlertid hvilken betydning forbudet har ut over den aktuelle sak – er det nå slik at utdeling fra gavefondet til fordel for næringsstiftelse ikke kan skje i påvente av en avgjørelse fra Finanstilsynet og Finansdepartementet?

Hvorvidt slik utbetaling kan skje må bero på en tolkning av vilkåret ”allmennyttig formål” i finansieringsvirksomhetsloven. Det er tale om et såkalt rettanvendelsesskjønn – ikke fritt skjønn som forvaltningen får over innenfor rammene for domstolskontroll. Gode grunner taler for at utdeling til næringsformål i lokalsamfunnet kan omfattes av begrepet. Om utdelingen omfattes må vurderes konkret i den enkelte sak. Finansdepartementets uttalelse i vedtaket om sammenslåing av Sparebank 1 SR-Bank og Kvinnherad Sparebank har ikke et slikt innhold og en slik vekt at man på grunnlag av den må legge til grunn at utdelinger fra gavefondet til stiftelse med næringsformål ikke kan skje.